La Nota di aggiornamento del documento di economia e finanza (NADEF), le cui previsioni macroeconomiche tendenziali e programmatiche sono già state validate dall’Ufficio Parlamentare di Bilancio, rappresenta uno degli strumenti fondamentali del ciclo della programmazione economica e finanziaria del Paese. L’articolo 7, comma 2, della legge di contabilità e finanza pubblica (legge n. 196 del 2009) ne prevede la presentazione alle Camere per le conseguenti deliberazioni parlamentari, mentre l’articolo 10-bis della medesima legge ne disciplina i contenuti. Questi riguardano, in particolare, l’aggiornamento delle previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica, l’aggiornamento degli obiettivi programmatici individuati dal Documento di economia e finanza (DEF), le eventuali modifiche e integrazioni al DEF conseguenti alle raccomandazioni del Consiglio europeo relative al Programma di stabilità e al Programma nazionale di riforma, l’obiettivo di saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato e di saldo di cassa del settore statale, l’indicazione dei principali ambiti di intervento della manovra di finanza pubblica per il triennio successivo, l’indicazione di eventuali disegni di legge collegati.Alla Nota di aggiornamento per il 2019 è annessa, ai sensi dell’articolo 10-bis, comma 6, della legge di contabilità e finanza pubblica, la Relazione al Parlamento di cui all’articolo 6, comma 5, della legge n. 243 del 2012.
Con riferimento allo scenario macroeconomico internazionale, la Nota evidenzia come, nella prima metà del 2019, sia proseguito il rallentamento della crescita economica già in corso dall’inizio dell’anno scorso. Il rallentamento interessa pressoché tutte le economie avanzate, specialmente quelle maggiormente esposte alla flessione degli investimenti e del commercio mondiale. Le più recenti indagini congiunturali tracciano, anche per i prossimi mesi, una tendenza di costante indebolimento dell’attività economica, con un significativo riflesso negativo sulla crescita economica di medio periodo.
Il quadro delle variabili esogene sottostanti la NADEF 2019 risulta dunque, nel complesso, meno favorevole rispetto a quello presentato nel DEF.
L’area dell’euro ha fortemente risentito delle tensioni commerciali, soprattutto in quei paesi il cui sistema produttivo è fortemente incentrato sulla produzione manifatturiera, quali Germania e Italia. Inoltre, le economie dell’area stanno risentendo sensibilmente del clima di incertezza generato dalla Brexit e dalle tensioni commerciali a livello internazionale.
Per quanto riguarda l’economia italiana, si evidenzia per il 2019 l’esiguità del recupero dopo la flessione della seconda metà del 2018, nonché il permanere di una sostanziale debolezza degli indicatori congiunturali. Tale stagnazione è determinata da una crescita della domanda interna molto contenuta e dal processo di riduzione delle scorte delle imprese, già in atto dal secondo trimestre 2018. Un contributo positivo è invece fornito dalle esportazioni nette.
Il quadro macroeconomico programmatico presentato dalla NADEF tiene conto dell’impatto economico delle misure che saranno adottate con la prossima legge di bilancio. La crescita del PIL reale è prevista allo 0,1 per cento nel 2019, allo 0,6 per cento nel 2020, con un successivo incremento all’1 per cento nel 2021 e nel 2022.
In particolare, nel 2020, il mancato aumento dell’IVA previsto dalla legislazione vigente porta, da un lato, una maggiore crescita della domanda interna e, dall’altro, un incremento più contenuto dei deflatori dei consumi e del PIL, con un effetto netto positivo sul PIL reale e su altre variabili macroeconomiche, quali l’occupazione. Quest’ultima, in particolare, crescerebbe di un decimo di punto in più rispetto al tendenziale in termini di occupati e di due decimali per le ore lavorate.
La NADEF 2019 presenta quindi un aggiornamento del quadro di finanza pubblica a legislazione vigente che incorpora l’aggiornamento delle stime di consuntivo diffuso dall’Istat nel settembre scorso.
Rispetto alle previsioni del DEF 2019, la stima dell’indebitamento netto tendenziale 2018 viene rivista in rialzo dal 2,1 al 2,2 per cento del PIL. La stima dell’indebitamento netto tendenziale 2019 si attesta al 2,2 per cento del PIL, rispetto al 2,4 già indicato nel DEF 2019, per l’effetto congiunto del miglioramento dell’avanzo primario e della riduzione della spesa per interessi.
Quanto agli esercizi successivi, le stime relative all’indebitamento netto tendenziale passano dal 2 all’1,4 per cento per il 2020, dall’1,8 all’1,1 per cento per il 2021 e dall’1,9 allo 0,9 per cento per il 2022. Tali revisioni riflettono il rallentamento delle prospettive di crescita e gli effetti dei principali provvedimenti adottati dopo il DEF. La NADEF menziona, in particolare, l’assestamento di bilancio e il decreto-legge n. 61 del 2019, recante misure urgenti in materia di miglioramento dei saldi di finanza pubblica, i quali hanno evidenziato un miglioramento del deficit nominale di circa 0,4 punti percentuali di PIL.
La NADEF 2019 reca altresì l’aggiornamento del quadro programmatico di finanza pubblica per il periodo 2019-2022 e, in particolare, il percorso di avvicinamento all’obiettivo di medio periodo.
L’articolo 6 della legge n. 243 del 2012 prevede che eventuali scostamenti temporanei del saldo strutturale dall’obiettivo programmatico siano consentiti in caso di eventi eccezionali e previa autorizzazione approvata dal Parlamento a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti indicando nel contempo il piano di rientro rispetto all’obiettivo di medio termine. Il comma 5, inoltre, stabilisce che il piano di rientro possa essere aggiornato al verificarsi di ulteriori eventi eccezionali ovvero qualora, in relazione all’andamento del ciclo economico, il Governo intenda apportarvi modifiche.
Per l’Italia, l’OMT è stato, fino a tutto il 2019, il pareggio di bilancio. A seguito del recente aggiornamento, il nuovo OMT per l’Italia nel prossimo triennio 2020-2022 consiste nel raggiungimento di un avanzo strutturale di 0,5 per cento del PIL.
La NADEF 2019 definisce un profilo di avvicinamento all’OMT che prevede un peggioramento del saldo strutturale di 0,1 punti percentuali per il 2020 per effetto delle misure di contrasto ai rischi derivanti dal dissesto idrogeologico e di altri interventi in favore della sostenibilità ambientale. A tal riguardo, il Governo intende presentare una richiesta di flessibilità alla Commissione europea con riferimento a spese eccezionali.
Rispetto a quanto programmato nel DEF 2019, l’obiettivo di indebitamento netto programmatico in rapporto al PIL passa dal 2,1 al 2,2 per cento nel 2020, rimane invariato nel 2021 e migliora di 0,1 punti percentuali nel 2022. In termini strutturali, il saldo rimane invariato nel 2020, per poi peggiorare di 0,1 punti percentuali nel 2021 e di 0,2 punti nel 2022.
L’esecutivo è riuscito a fissare un obiettivo di indebitamento relativamente elevato senza creare allarmismo sui mercati e ciò è stato possibile anche grazie all’atteggiamento serio e collaborativo tenuto nei confronti della Commissione europea. Il governo ha infatti dimostrato un convinto sostegno all’integrazione europea ma ha posto un giusto accento sulla necessità di abbandonare le politiche di austerità a favore del sostegno alla crescita degli investimenti e della coesione sociale e territoriale. È necessario proseguire per questa strada puntando al rilancio di politiche comuni per la crescita.
In questo senso è importante che l’Europa recuperi una maggiore unità d’intenti orientando una nuova politica economica capace di rilanciare una crescita di qualità, uno sviluppo inclusivo e sostenibile, superando l’incompiutezza dell’Unione Economica e Monetaria e l’asimmetria delle politiche fiscali. Occorre sostenere il completamento dell’unione bancaria e dell’integrazione economica e monetaria per il contenimento di eventuali future crisi e per evitare gli errori del passato. Altro importante elemento è la regolazione dei mercati: deve cessare la competizione interna al mercato europeo sulle condizioni del costo del lavoro e delle politiche fiscali. Tutto questo deve diventare una priorità dell’agenda politica europea e del governo dei prossimi anni. Sono gli elementi sui quali si giocheranno le possibilità di crescita. Sono battaglie in cui il nostro Paese non è solo in Europa e il rinnovato protagonismo del governo con la Commissione Europea può sicuramente portare a una posizione utile non solo a superare la congiuntura ma ad intervenire sugli elementi strutturali che l’hanno generata.
Il Governo si impegna a riprendere il percorso di avvicinamento all’OMT nel biennio 2021-2022. L’indebitamento netto nominale è infatti previsto al -1,8 per cento nel 2021 e al -1,4 per cento nel 2022, mentre il saldo strutturale corrispondente si porterebbe al -1,2 per cento nel 2021 e al -1 per cento nel 2022, proseguendo la convergenza all’OMT negli anni seguenti.
Il saldo netto da finanziare in termini di competenza, infine, è determinato nel limite massimo di 79,5 miliardi di euro nel 2020, 56,5 miliardi nel 2021 e 37,5 miliardi nel 2022.
La NADEF 2019 elenca quindi le principali linee guida della manovra di finanza pubblica per il 2020 tra cui rilevano:
– la completa disattivazione dell’aumento dell’IVA
– il finanziamento delle politiche invariate per circa un decimo di punto di PIL
– il rinnovo di alcune politiche in scadenza, fra cui gli incentivi Industria 4.0, l’eco bonus e il sisma bonus.
Per il terremoto, in particolare quello del centro Italia, il governo si impegna a fare il punto sulle criticità in vista della legge di Bilancio.
Il Governo intende inoltre adottare nuove politiche che costituiranno il primo importante passo di un programma più vasto volto a rilanciare la crescita, lo sviluppo del Mezzogiorno e la sostenibilità ambientale. Il Governo si propone di lanciare un “Green New Deal” orientato al contrasto ai cambiamenti climatici, alla tutela della biodiversità, alla riconversione energetica, alla promozione della rigenerazione urbana e delle cosiddette smart cities.
Elemento cruciale delle politiche sul clima e l’energia è la riduzione delle emissioni di gas serra approvate a livello Europeo per l’anno 2030 con l’Accordo di Parigi. Nel documento emerge, infatti, la volontà di avviare immediatamente la transizione ecologica attraverso tre azioni principali:
– predisposizione di una Strategia di lungo termine per la riduzione dei gas a effetto serra entro il 2050 attraverso percorsi di de-carbonizzazione fino al raggiungimento della
neutralità climatica;
– attuazione del Piano Nazionale per la ricerca di sistema elettrico, un progetto volto a promuovere nuove architetture di rete finalizzate a rendere più flessibile il sistema elettrico e ad assicurare la gestione in sicurezza;
– priorità dello sviluppo delle fonti rinnovabili con l’attuazione del decreto FER1, che prevede incentivi per la diffusione di impianti fotovoltaici, eolici, idroelettrici e a gas di depurazione.
Le priorità fissate dal Governo sono:
– la riduzione del cuneo fiscale sul lavoro
– il rilancio degli investimenti pubblici e delle infrastrutture
– l’aumento delle risorse per istruzione e ricerca scientifica e tecnologica
– il sostegno e rafforzamento del sistema sanitario universale e del welfare
– il sostegno alle famiglie
Un capitolo importante da segnalare è quello relativo all’impegno del governo rispetto alla riduzione della pressione fiscale. Quest’anno la pressione fiscale è stata del 41,9% e senza interventi per il 2020 sarebbe salita al 42,6% a causa degli aumenti dell’Iva già iscritti nella legislazione vigente. In seguito alla manovra di bilancio la pressione fiscale nel 2020 sarà inferiore rispetto a quella del 2019. Nel documento, oltre al disinnesco delle clausole di salvaguardia e dell’aumento dell’IVA è previsto un taglio del cuneo fiscale, attraverso un DDL collegato alla manovra, che prevede un impegno valutato in 0.15 punti percentuali di PIL nel 2020 che saliranno al 0.3 punti nel 2021. Il taglio del cuneo fiscale rappresenta un segnale importante e una leva per ampliare il potere di acquisto dei redditi medio bassi utile ad incentivare la ripartenza del mercato interno dei consumi. Oltre a ciò si provvederà con un ddl apposito anche ad una complessiva e organica riforma delle imposte personali da realizzare nel triennio. Questo nel quadro di una seria lotta all’evasione fiscale e contributiva. L’evasione, valutata in circa 109 miliardi di cui 11,4 di entrate contributive, è centrale sia per una ragione fondamentale e decisiva di equità ma anche per contrastare forme sleali di concorrenza. Questa è una condizione essenziale e ineludibile per una riduzione della pressione fiscale garantendone la progressività e per finanziare adeguatamente la spesa sociale e il welfare rispondendo così finalmente a questioni emergenti come la non autosufficienza e la disabilità.
Per quanto concerne gli investimenti, si prevede la costituzione di due nuovi fondi di investimento, assegnati a Stato e enti territoriali, per un ammontare complessivo di 50 miliardi su un orizzonte di 15 anni, con particolare enfasi su quelli volti a favorire l’innovazione, l’occupazione, la sostenibilità ambientale, il Green New Deal, la riduzione del divario tra il Sud e il Nord del paese e a potenziare le infrastrutture materiali, immateriali e sociali.
È fondamentale proseguire nel progetto di innovazione, semplificazione e digitalizzazione della Pubblica Amministrazione e garantire i rinnovi contrattuali affrontando anche le carenze di personale nei diversi settori. Ciò è decisivo anche per accelerare gli investimenti già finanziati che nelle leggi di bilancio 2017/2018/2019 valgono oltre 36 miliardi.
Sul versante della sanità il governo si impegna a sostenere e rilanciare il sistema sanitario universale. Sarà decisivo in questo la definizione del nuovo patto per la salute, l’adeguato finanziamento dei LEA e io auspico anche il superamento di vincoli ordinamentali, in primo luogo sul personale, che non hanno più ragion d’essere e rappresentano un peso negativo per l’intero sistema.
Tra le linee programmatiche indicate nella NADEF 2019 si evidenzia la volontà di “attenuare le disuguaglianze presenti in termini di accesso ai servizi e di variabilità regionale degli stessi garantendo l’erogazione dei Livelli Essenziali di Assistenza (Lea) in modo uniforme su tutto il territorio nazionale”. Inoltre, si conferma la volontà di superare progressivamente il superticket per fermare le discriminazioni nell’accesso ai servizi, e di procedere ad una progressiva rivisitazione dell’attuale sistema di compartecipazione finalizzato a rendere il sistema più omogeneo ed equo.
È intenzione dell’Esecutivo, sulla base di un punto specifico del programma di Governo, avviare un piano per il recupero, l’ammodernamento e la ristrutturazione ordinaria e straordinaria di immobili di edilizia residenziale pubblica, individuando risorse da trasferire agli enti territoriali competenti. Al fine di dare attuazione a questo piano è necessario avviare la mappatura nazionale degli immobili esistenti finalizzata al loro riutilizzo per l’edilizia residenziale pubblica.
Tra le politiche di rilancio dell’economia è ricompreso un progetto complessivo e sistematico di sostegno e valorizzazione delle famiglie e della natalità, il cd. “Family Act.”, previsto come ddl collegato alla manovra. Verranno introdotti strumenti di sostegno alla genitorialità e della partecipazione delle donne al mercato del lavoro anche attraverso un accesso più semplice ai servizi per l’infanzia per sanare le diseguaglianze di genere. Si indica il recepimento della direttiva europea sui congedi di paternità e sulla conciliazione tra lavoro e vita privata e sull’adozione di misure a sostegno dell’educazione dei figli e alla frequenza degli asili nido, oltre che a misure a sostegno della natalità e specifici interventi fiscali per le famiglie “povere” e con la presenza di persone con disabilità.
Per quanto concerne la pubblica istruzione si intende valorizzare, anche economicamente, il ruolo dei docenti. Di particolare rilevanza è il potenziamento del piano nazionale per l’edilizia scolastica e la volontà di garantire, insieme alle Regioni, la gratuità degli asili nido e dei micro-nidi, per i redditi medi e bassi, ampliandone l’offerta soprattutto nel Mezzogiorno, una misura di particolare rilevanza per l’impatto sulle famiglie.
Siamo di fronte ad una manovra espansiva che rappresenta un primo passo di un programma più vasto e ambizioso, attuato con gradualità, per contemperare le esigenze di sostegno dell’economia al perseguimento della sostenibilità della finanza pubblica.
Nel complesso le risorse per il finanziamento degli interventi previsti dalla manovra di bilancio per il 2020 sono pari a quasi lo 0,8 per cento del PIL. Le coperture saranno assicurate dai seguenti ambiti di intervento:
– misure per rendere più efficiente la spesa pubblica, nonché di revisione o soppressione di disposizioni normative vigenti in relazione alla loro efficacia o priorità, per un risparmio di oltre 0,1 punti percentuali di PIL. È importante in questo senso che Il Ministro dell’economia e delle finanze abbia tradotto la parola “review” come riqualificazione della spesa e non come taglio della spesa perché è evidente che nel Paese c’è un problema di tassazione, ma sussiste un problema di riduzione di risorse per il welfare in rapporto al PIL. Dunque la revisione della spesa non può ridurre i servizi e complessivamente le risorse per il welfare. Va sottolineato che la spesa pubblica per beni e servizi fra il 2018 ed il 2019 è scesa in proporzione alle dimensioni dell’economia italiana dall’8,3% all’8,2%. L’intervento di spending review, o di riqualificazione della spesa, deve essere collegato finalmente alla definizione dei LEP. È una scelta fondamentale questa che non si può più rinviare perché garanzia necessaria di un welfare universalistico e anche per ciò che riguarda il tema dell’autonomia differenziata nel rispetto del dettato costituzionale.
– nuove misure di contrasto all’evasione e alle frodi fiscali, nonché interventi per il recupero del gettito tributario anche attraverso l’intreccio delle banche dati e una maggiore diffusione dell’utilizzo di strumenti di pagamento tracciabili, per un incremento totale del gettito pari a 0,4 per cento del PIL;
– riduzione delle spese fiscali e dei sussidi dannosi per l’ambiente e nuove imposte ambientali, che nel complesso aumenterebbero il gettito di circa lo 0,1 per cento del PIL;
– altre misure fiscali, fra cui la proroga dell’imposta sostitutiva sulla rivalutazione di terreni e partecipazioni, per oltre 0,1 punti percentuali.
Quanto al debito pubblico, per il 2019 il Governo prevede un rapporto debito/PIL del 135,7 per cento, in aumento di 0,9 punti percentuali rispetto all’anno precedente. Il DEF stimava invece un rapporto del 132,6 per cento. La differenza è dovuta al maggior debito risultante dalle revisioni statistiche, alla minor crescita del PIL nominale rispetto alle attese e al mancato realizzo dei proventi da privatizzazioni ipotizzati dal precedente Governo nella misura dell’1 per cento del PIL. Tali fattori peggiorativi del rapporto sono stati soltanto in parte compensati dai fattori migliorativi rappresentati dal miglioramento dell’avanzo primario rispetto alle stime e dal dato molto significativo della minore spesa per interessi e del minor fabbisogno di cassa del Settore pubblico.
Nel triennio successivo, la combinazione di una riduzione del fabbisogno di liquidità del Settore pubblico, della crescita del PIL nominale e di proventi da privatizzazioni porterà il rapporto debito/PIL su un sentiero decrescente: 135,2 per cento nel 2020, 133,4 per cento nel 2021 e 131,4 per cento nel 2022.
Il Governo ribadisce nella NADEF 2019 la volontà di assicurare la sostenibilità del debito pubblico, confermata dal profilo discendente assunto dal rapporto debito/PIL nell’orizzonte di programmazione, sebbene permangano criticità nel rispetto della regola del debito connesse anche all’esigenza di assicurare risorse adeguate per la crescita economica.
Secondo quanto previsto dalla legislazione vigente, nella Nota di aggiornamento al DEF il Governo è chiamato a formulare le osservazioni e le eventuali modifiche e integrazioni del DEF in relazione alle raccomandazioni del Consiglio dell’Unione europea relative al Programma di stabilità e al Programma nazionale di riforma. La NADEF aggiorna inoltre le informazioni sullo stato di attuazione delle riforme illustrate nel Programma Nazionale di riforma contenuto nel DEF 2019 e illustra gli obiettivi programmatici del nuovo Governo.
Il Governo specifica che la strategia delineata nella NADEF sarà attuata a partire dalla prossima legge di bilancio.
Poiché l’avvio del nuovo Governo coincide temporalmente con quello della nuova Commissione europea, la NADEF include anche l’illustrazione degli impegni del Governo in sede europea, volti principalmente a rafforzare la governance economica per favorire, oltre alle priorità esaminate di seguito, la realizzazione di un piano di investimenti sostenibile nonché il completamento dell’unione economica e bancaria a partire dall’istituzione di un bilancio dell’area euro e di una garanzia europea dei depositi. Il Governo pone inoltre come prioritario l’obiettivo della riforma del Patto di stabilità e crescita con la finalità di evitare effetti pro-ciclici e di sostenere gli investimenti, attuare il pilastro europeo dei diritti sociali e rafforzare le politiche di contrasto all’evasione fiscale. Tali obiettivi, sottolinea la NADEF, presentano molti punti di contatto con le raccomandazioni specifiche rivolte dal Consiglio all’Italia.
Alla Nota di aggiornamento risultano allegati:
– le relazioni sulle spese di investimento e sulle relative leggi pluriennali
– il rapporto programmatico recante gli interventi in materia di spese fiscali
– il rapporto sui risultati conseguiti in materia di misure di contrasto all’evasione fiscale e contributiva
– la relazione sull’economia non osservata e sull’evasione fiscale e contributiva.
Per quanto concerne, infine, i disegni di legge collegati, la Nota dichiara collegati alla decisione di bilancio 22 provvedimenti relativi ai temi citati nella relazione.
